简论台湾政治民主化的起点

    尽管人们对李登辉的政治品格有着不尽相同的看法，对他在任主持的“宪政改革”却评价颇高。主流的观点认为，“宪政改革”推动台湾从威权政体向民主政体的顺利转型，李登辉因此被冠以“台湾民主化之父”的美誉。然而，稍加严格的考察我们会发现，台湾民主化的顺利进展既不是因为李登辉的英明领导，也不是因为各派政治能势力所谓的“相忍为国”，更不是因为民进党街头斗争。在台湾，民主化之所以进展神速，并且稳步推进，关键还在于国民党旧有体制奠定的民主基础。这些基础来源于孙中山的民主政治理想和为了实现这些理想进行的宪政设计，它们保证了台湾政治体制在民主化浪潮之下实现体制平稳的转型。

 

一、民主的理想：1946年的《中华民国宪法》

   

国民党1949年是带着封冻的1946年《中华民国宪法》退居台湾的，这部宪法是对1936年《五五宪法》的继续和发展。尽管以欧美国家的标准来看，46年宪法未必完全符合自由民主的标准，但毕竟体现了国民党在一党专制的背景下推行宪政的诚意。虽然国民党很大程度上受到苏俄布尔什维克建党理论的影响，信奉“以党治国”的理念，但由于孙中山“军政、训政、宪政”理论的影响，两部宪法都删除了“以党治国”的相关条款，代之以“以主义治国”，规定中华民国为三民主义共和国。[1]这样的规定，使得国民政府虽然是事实上的一党专政，却远非极权政体，它承认民众各种权利和自由，基本上符合西方的民主标准。国共内战后，国民党政府冻结了《中华民国宪法》，并把这种局面一直维持到退居台湾。

 

基于内外多重考虑，退居台湾后的国民党当局并没有废除1946年宪法，而是通过“戒严法”的折中方式，一方面维持以党治国的事实，一方面维持民主政制的框架和理想。这也就注定了台湾的威权体制只是暂时性的应急之策，即便是国民党也没有把这种制度当作最好的制度，准备长期贯彻。同时，国民党当局为民众留下了一定的自由言论空间。正是在这样的意义上，亨廷顿认为台湾在民主化之前已然具备相当程度的自由度。[2]在这样一个相对开明的政治氛围下，尽管国民党当局冻结了宪政体制，但在政府、学界以及社会各个层次中对民主政治的向往基本是一项共识。正如朱高正先生所言：国民党政府自迁台后，为巩固政权，建立非常体制，架空宪法，而学校及大众传播却一再灌输学生或国民各种民主政治常识，即政府不断透过部门系统所施行的民主教育，正不断培育对抗、否定“非常体制”的“合法独裁”的预备队。[3]

 

国民党在台湾实行了“封闭中央”的策略，但因为1946年《中华民国宪法》的民主理想并没有发生变化，这就为今后的民主化创造了制度上的缺口，也成为“宪政改革”的起点。80年代末、90年代初，各派基于《中华民国宪法》的共识，着手进行必要的改进。事实上，如果国民党当局严格按照党国体制来进行宪政设计，除非遇到内外交困的变局，否则反对党不会有任何胜出的可能。然而，因为国民党当局从理论上与西方民主制度的一致性，它并不能排除党外势力的发展和民众对民主理想的渴望。我们可以断定，如果没有这样一部体现民主理想的宪法，当民主化大潮强加于身时，台湾民主转型恐怕不会有现在这么顺利。1946年《中华民国宪法》的存在大大减少了民主化进程的阻力。在“宪政改革”过程中，否定中华民国的宪法主张在岛内不为人们广泛接受。在这样一部基本符合西方自由民主政体的宪法下，降低了民主化的成本，避免了因宪政危机而导致的政治动荡。

 

二、以地方自治为载体不断发展的选举制度

   

任何政治理想都需有具体的政治制度来负责具体落实。在现代政治中，实现民主理想的制度设计无疑就是选举制度。选举制度通常作为衡量民主程度的硬性指标，约瑟夫·熊彼特、罗伯特·达尔、塞缪尔·亨廷顿都沿袭了这样对民主程序性的定义。[4]仅以罗伯特·达尔对民主的经典定义为例，他认为民主有五项指标，即有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格。[5]对于中国而言，历史上选取政治精英惯用的方式是考试，而不是选举。如何让普通民众适应这种全新的政治实践是民主化过程中的一个重要课题。台湾的国民党当局在施行戒严体制的同时，在地方厉行自治制度。这就造成了一种局面，即在国民党一党专政的背景下，稳健地推进了选举制度的不断发展，为民主化的奠定了制度基础。

 

在台湾戒严时期，地方自治是除了“中央民意机构”以外的重要的体现宪政思想的制度设计。孙中山先生承袭欧美自由思想，极力主张在中央与地方间实行分权，地方官员（包括省长、县长）由民众直选产生。地方自治是国民党当局溃逃台湾后开始实行的，1950年4月5日，通过的《台湾省各县市地方自治纲要》是台湾地方自治的法律保证。6月7日，“行政院”通过《台湾省选举法规》，7月开始举行各县、市议员，10月选举第一届县、市长。乡长、区长、镇长、村长、里长等亦同时由民众选举。[6]尽管在地方自治的选举过程中，国民党为了维持一党专制进行了一系列的政治运作，而且这种选举远非完善和成熟，但通过选举产生地方民意代表和政府官员的惯例毕竟被维持了下来。通过渐进的、累积的发展，刺激了民众对政治的参与热情，自从地方选举制度实行以后直到1981年，在历次的省议员、县市长选举中，民众的投票率都超过了70%。[7]同时，选举为本土派势力创造了出人头地的机会，从而也就为非国民党势力的发展留下了一个缺口。“开放地方”长期的发展结果的造成了“地方包围中央”的政治局面，到1987年蒋经国宣布解除戒严、开放党禁、报禁前，党外势力已经成为岛内第二大政治力量，拥有2000多人的基本队伍，在历次的选举中可以获得30%选民的支持，拥有立法委员、监察委员、县市长和省议员等中的近50个席位，已经成为一支不可小觑的政治力量。[8]

 

以地方自治为载体不断发展的选举制度不仅缓解了台籍人对国民党政权的反感，更为重要的是帮助民众熟悉以选举为形式的民主制度。在民主化大潮来袭之际，台湾民众已经对选举制度有了充分的实践，确保了转型的顺利过渡。

 

三、民主制发展与民主化顺利转型的条件

 

    “民主制度会在什么样的背景下生成”是民主化理论探讨的重要课题。主流学者认为，无论是什么时候、什么地方，只要存在合适的条件，民主就可以被发明和重新发展出来。正如可耕种的土地和充足的雨水就会促进农业发展一样。[9]亨廷顿曾列举了将近30项民主或民主化得以推进的条件，其中包括高水准的总体经济富裕、相对平等的收入或财富分配、市场经济、强大的中产阶级、社会多元化和强大的中介团体等等。[10]从经验来看，经济的繁荣、中产阶级的强大等因素是民主制产生和发展的重要条件，但无论如何，我们也不能忽视旧有政治传统对新制度引入过程中所发挥的重要作用。

 

当李登辉着手进行宪政改革时，在台湾的政治实践中，已经积累了足够多的民主因素，包括上文所论述的国民党传统上的民主理想和以地方自治为载体不断发展的选举制度。这些政治因素成为台湾民主化转型顺利进行的政治保证，我们不排除民进党的街头斗争、李登辉的“锐意”改革、各派政治势力的妥协对台湾民主化起到重要左右，但不能忽略的是，这些因素都是在国民党就有政治体制下进行的。如果没有国民党的民主理想和为民主政治搭建的选举制度平台，没有为党外势力发展释放一定的空间，我们很难想象台湾能够在国民党掌握国家大权的情况下，被街头斗争起家的民进党猝然拉下马。

 

    民主化实现的条件或许千条万条，但无论如何也不能忽视国民党旧有体制奠定的民主基础，它是台湾政治民主化的起点。